Campidoglio commissariato: cosa bisogna sapere

• Le dimissioni del sindaco sono regolate dall’articolo 53 del Testo unico degli enti locali (Tuel).
• Le dimissioni presentate dal sindaco al consiglio comunale diventano efficaci e irrevocabili dopo venti giorni dalla loro presentazione, periodo durante il quale il sindaco dimissionario può sempre ritirarle. Durante i venti giorni sindaco, giunta e consiglio hanno solo poteri di ordinaria amministrazione. Ignazio Marino ha presentato ufficialmente le sue dimissioni lunedì 12 ottobre, per cui i 20 giorni scadono il 2 novembre.
• Trascorso questo periodo, comincia la procedura di scioglimento del consiglio comunale e cessano tutte le cariche politiche (comunali e municipali) e decadono gli uffici di supporto all’Amministrazione  e gli incarichi a contratto. E’ disposto lo scioglimento del Consiglio comunale (art. 141 del D.Lgs. 267/2000).  Il Prefetto Gabrielli nomina un commissario prefettizio che resta in carica massimo 90 giorni.
• Il procedimento di scioglimento è completato, entro novanta giorni, da un decreto  del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno.
• Durante questi tre mesi, sempre con decreto del presidente della repubblica, viene nominato un commissario straordinario  i cui poteri sono quelli, sommati , dell’Assemblea capitolina, della Giunta e del Sindaco  e quindi può compiere qualunque atto, sia di ordinaria sia di straordinaria amministrazione.
• Il commissario ha il compito di amministrare il Comune fino all’elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco, da tenersi nel primo turno elettorale utile previsto dalla legge (di solito in primavera).

da Altalex (articolo del  04/10/2006) Chi vigila sull’operato dei Commissari Straordinari di un Comune? di Carlo Crapanzano

(…)Normalmente i commissari straordinari assumono rispettivamente le funzioni di sindaco, giunta e consiglio comunale.

Ma visto il lungo periodo (da dodici a ventiquattro mesi) nel quale i commissari straordinari esercitano le loro funzioni sostitutive, dobbiamo esaminare quali poteri hanno, se la loro attività è sottoponibile a giudizio politico e chi controlla il loro operato.

Come si vede, i quesiti posti assumono una certa rilevanza.

A volere condividere l’opinione della dottrina prevalente, il compito dei commissari straordinari, soprattutto nell’ipotesi di amministrazioni sciolte per infiltrazioni mafiose, sarebbe quello di ‘traghettare’ l’ente alle nuove elezioni amministrative e ripristinare la legalità violata. Tuttavia, non deve negarsi che i commissari straordinari, nel sostituire gli amministratori, assumono pienamente i poteri di questi ultimi e questi poteri non saranno solo amministrativi in senso stretto, cioè di semplice gestione tecnica dell’ente, ma saranno anche politici.

Ad essere più chiari, dovremmo anzitutto distinguere se l’azione dei commissari si limiterà alla adozione degli atti e delle deliberazioni obbligatorie previste dalla Legge (ad esempio l’approvazione annuale del bilancio) o si estenderà anche alla adozione di atti che saranno tali per valutazione politica.

Ad esempio, il secondo comma dell’art. 145 T.U. prevede che la commissione straordinaria, per far fronte a situazioni di gravi disservizi e per avviare la sollecita realizzazione di opere pubbliche indifferibili, entro il termine di sessanta giorni dall’insediamento, adotta un piano di priorità degli interventi, anche con riferimento a progetti già approvati e non eseguiti*. Gli atti relativi devono essere nuovamente approvati dalla commissione straordinaria. La relativa deliberazione, esecutiva a norma di legge, è inviata entro dieci giorni al prefetto il quale, sentito il comitato provinciale della pubblica amministrazione opportunamente integrato con i rappresentanti di uffici tecnici delle amministrazioni statali, regionali o locali, trasmette gli atti all’amministrazione regionale territorialmente competente per il tramite del commissario del Governo, o alla Cassa depositi e prestiti, che provvedono alla dichiarazione di priorità di accesso ai contributi e finanziamenti a carico degli stanziamenti comunque destinati agli investimenti degli enti locali.

Inoltre, si pensi ad esempio proprio alla approvazione del bilancio: la sua adozione annuale è un obbligo di legge; il bilancio a sua volta sarà composto da una parte per così dire vincolata (esempio gli stipendi del personale), e di una parte destinata a servizi e investimenti, la cui spesa è sottoposta alla assoluta discrezionalità del consiglio comunale sulla sua destinazione.

Gli amministratori eletti incarnano un potere politico perfettamente corrispondente al mandato ricevuto dai cittadini. Se un sindaco ha inserito ad esempio nel suo programma elettorale la costruzione di un monumento ai caduti, in sede di approvazione del bilancio chiederà alla sua maggioranza consiliare di predisporre le somme necessarie per tale costruzione. Nel caso vi siano invece i commissari straordinari, sono anch’essi vincolati alla ottemperanza del programma elettorale del sindaco e dei consiglieri che sostituiscono? E se provvedono a una destinazione delle somme diversa dal programma dell’ex sindaco, sono tenuti a rendere conto del perché della loro scelta?

Non v’è dubbio che non si possa limitare in alcun modo l’attività dei commissari straordinari. Conseguentemente, essi non saranno affatto vincolati da precedenti programmi elettorali, ma devono svolgere il loro mandato in assoluta autonomia e nel conseguente rispetto delle leggi vigenti, non solo allo scopo di ripristinare legalità eventualmente violate, ma esaltando l’imparzialità e l’utilità dell’azione amministrativa da loro svolta.

Tuttavia, se i commissari hanno diritti e poteri corrispondenti agli amministratori che sostituiscono, avranno anche corrispondenti responsabilità. Saranno tenuti cioè, per l’azione amministrativa che svolgono a seguito di libera valutazione politica, a giustificare le loro scelte. Se ad esempio decidono di investire una certa somma per la costruzione di una strada invece che investirla per la costruzione di un monumento, pur se tale scelta è assolutamente nel loro potere discrezionale e ‘politico’, dovranno indicarne le motivazioni. La giustificazione dei motivi è quello che intendiamo per ‘potere politico’ e non solo gestione amministrativa.

Ne deriva che quando l’azione amministrativa dei commissari straordinari si limiti alla approvazione e adozione di atti o deliberazioni obbligatorie e previste come tali dalla legge, il loro operato non potrà essere sottoposto a valutazione politica; ma se l’azione amministrativa è conseguenza di scelte autonome operate secondo la discrezionalità che loro concede la legge, saranno sottoponibili a una valutazione senz’altro politica, intesa come richiesta di giustificazione dell’attività svolta.

Ne è conseguenza che qualunque cittadino, associazione o partito politico possa senz’altro esercitare legittimamente il proprio diritto di critica nei confronti dell’operato dei commissari straordinari con i mezzi propri dei quali si avvale la politica stessa (dall’articolo su quotidiani, al comizio di piazza e persino al volantinaggio). E’ anche vero che il quinto comma dell’art. 145 T.U. prevede espressamente che la commissione straordinaria, allo scopo di acquisire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione in ordine a rilevanti questioni di interesse generale si avvale, anche mediante forme di consultazione diretta, dell’apporto di rappresentanti delle forze politiche in ambito locale, dell’Anci, dell’Upi, delle organizzazioni di volontariato e di altri organismi locali particolarmente interessati alle questioni da trattare. Ma tale ultima previsione non fa che confermare la sottoponibilità a giudizio politico dell’azione dei commissari straordinari.

Se dovessimo dunque individuare un primo potere di controllo degli atti dei commissari straordinari, faremmo anzitutto riferimento alla pubblicità data agli atti stessi mediante la loro affissione all’albo pretorio dell’ente per quindici giorni consecutivi; gli atti saranno altresì sottoponibili al vaglio del comitato regionale di controllo previsto dall’art. 128 T.U.

Il singolo atto o la singola deliberazione che eventualmente dovessero ledere diritti soggettivi o interessi legittimi dei cittadini, saranno da questi impugnati in sede ordinaria e amministrativa competente.

Non è ben chiaro, invece, se il comitato di sostegno e di monitoraggio dell’azione delle commissioni straordinarie previsto dal secondo comma dell’art. 144 T.U. abbia una funzione di controllo sull’operato dei commissari straordinari.

Se ne occupa in particolare la Legge 459/1995, che però fa riferimento all’art. 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55, a sua volta abrogato dall’art. 274 del T.U. Secondo opinione comune in dottrina, nonostante la abrogazione suddetta, rimane in vigore la Legge 459/1995 e quindi il comitato. L’attività del comitato consisterebbe nella raccolta ed elaborazione dei dati ed attività di studio e di rilevazione finalizzati a coordinare la gestione dei comuni (art. 3 primo comma legge 459/1995).

L’attività di sostegno di cui all’art. 4 della Legge 459/1995 consisterebbe soprattutto nella consulenza tecnico-giuridica e gestionale; nell’attività di coordinamento dei lavori delle commissioni straordinarie al fine di determinare una linea unitaria di intervento negli enti disciolti, attraverso riunioni periodiche dei componenti delle commissioni stesse; in incontri informativi con i componenti delle commissioni straordinarie al fine di determinare una linea unitaria di intervento in tema di gestione del personale e di finanza locale nonché delle ulteriori problematiche di rilievo che scaturiranno dall’applicazione dei nuovi provvedimenti legislativi; in interventi presso pubbliche amministrazioni centrali e regionali per accelerare le procedure amministrative degli enti disciolti e dei comuni riportati a gestione ordinaria e dirimere gli eventuali conflitti insorti.

L’attività di monitoraggio di cui all’art. 5 sarebbe invece diretta a fornire elementi di supporto alla attività di sostegno di cui all’art. 3 ed ai fini della determinazione dei criteri per le relazioni di cui al successivo art. 7 nonché per studi e relazioni di carattere generale a contenuto statistico, e consiste nella raccolta delle informazioni relative ai servizi ed alle attività svolte dai comuni di cui all’art. 1 ed assunte mediante gli schemi informativi predisposti a cura dello stesso Comitato. Il monitoraggio viene effettuato mediante rilevazioni con cadenza semestrale per tutta la durata del periodo di commissariamento e per i comuni restituiti a gestione ordinaria, il periodo di monitoraggio ha una durata pari a quella del commissariamento.

Come si vede, è quantomeno arduo ritenere che l’azione del comitato possa definirsi di controllo sull’attività dei commissari straordinari, soprattutto con riferimento alla parte ‘politica’ della loro gestione.

Ciononostante, vi è un caso, che apparentemente potrebbe risultare paradossale, nel quale può essere ‘commissariata’ la commissione straordinaria. E’ quanto previsto dall’at. 137 T.U. il quale, seppure si riferisca espressamente al caso di amministratori eletti regolarmente, può senz’altro essere estesa alla commissione straordinaria.

Esso prevede che, con riferimento alle funzioni e ai compiti spettanti agli enti locali, in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall’appartenenza alla Unione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia, assegna all’ente inadempiente un congruo termine per provvedere. Decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei Ministri, sentito il soggetto inadempiente, nomina un commissario che provvede in via sostitutiva.

Si perdoni il gioco di parole, ma se la commissione straordinaria può essere commissariata, ciò conferma che la sua attività, sia in senso strettamente tecnico che ‘politico’, è sempre sottoponibile a controllo e critica politica. Per quest’ultimo caso, essa dovrà rendere conto anzitutto ai cittadini sottoposti alla sua amministrazione, ne più e né meno degli amministratori che sta sostituendo.

 * Dispositivo dell’art. 145 Testo Unico degli Enti Locali

Ferme restando le forme di partecipazione popolare previste dagli statuti in attuazione dell’articolo 8, comma 3 (1), la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell’articolo 144 (2), allo scopo di acquisire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione in ordine a rilevanti questioni di interesse generale si avvale, anche mediante forme di consultazione diretta, dell’apporto di rappresentanti delle forze politiche in ambito locale, dell’Anci, dell’Upi, delle organizzazioni di volontariato e di altri organismi locali particolarmente interessati alle questioni da trattare.

(1) Art. 8 (¹)
Partecipazione popolare

1. I comuni, anche su base di quartiere o di frazione, valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare all’amministrazione locale. I rapporti di tali forme associative sono disciplinati dallo statuto.

2. Nel procedimento relativo all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive devono essere previste forme di partecipazione degli interessati secondo le modalità stabilite dallo statuto, nell’osservanza dei princìpi stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241.

3. Nello statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione nonché procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi e devono essere, altresì, determinate le garanzie per il loro tempestivo esame. Possono essere, altresì, previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini.

4. Le consultazioni e i referendum di cui al presente articolo devono riguardare materie di esclusiva competenza locale e non possono avere luogo in coincidenza con operazioni elettorali provinciali, comunali e circoscrizionali.

5. Lo statuto, ispirandosi ai princìpi di cui alla legge 8 marzo 1994, n. 203 e al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, promuove forme di partecipazione alla vita pubblica locale dei cittadini dell’Unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti.

(1) Per le nuove disposizioni in materia di città metropolitane, province e unioni e fusioni di comuni, vedi la L. 7 aprile 2014, n. 56.

(2)  Art. 144 (¹)
Commissione straordinaria e Comitato di sostegno e monitoraggio.

1. Con il decreto di scioglimento di cui all’articolo 143 è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell’ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso. La commissione è composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile.

2. Presso il Ministero dell’interno è istituito, con personale della amministrazione, un comitato di sostegno e di monitoraggio dell’azione delle commissioni straordinarie di cui al comma 1 e dei comuni riportati a gestione ordinaria.

3. Con decreto del Ministro dell’interno, adottato a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (3), sono determinate le modalità di organizzazione e funzionamento della commissione straordinaria per l’esercizio delle attribuzioni ad essa conferite, le modalità di pubblicizzazione degli atti adottati dalla commissione stessa, nonché le modalità di organizzazione e funzionamento del comitato di cui al comma 2.

(1) Per le nuove disposizioni in materia di città metropolitane, province e unioni e fusioni di comuni, vedi la L. 7 aprile 2014, n. 56.

(3) Art. 17 comma  3. Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinate al Ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più Ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessita’ di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri prima della loro emanazione.

** Art. 128 (¹)
Comitato regionale di controllo.

1. Per l’esercizio del controllo di legittimità è istituito, con decreto del presidente della Giunta regionale, il comitato regionale di controllo sugli atti dei comuni e delle province.

2. Sono disciplinate con legge regionale l’elezione, a maggioranza qualificata dei componenti del comitato regionale di controllo di cui all’articolo 130, comma 1, lettera a), e comma 2, prima parte, la tempestiva sostituzione degli stessi in caso di morte, dimissioni, decadenza per reiterate assenze ingiustificate o incompatibilità sopravvenuta, nonché per la supplenza del presidente.

3. La legge regionale può articolare il comitato in sezioni per territorio o per materia, salvaguardando con forme opportune l’unitarietà di indirizzo. A tal fine la Regione, in collaborazione con gli uffici del comitato, cura la pubblicazione periodica delle principali decisioni del comitato regionale di controllo con le relative motivazioni di riferimento.

4. Le pronunce degli organi di controllo previsti nel presente capo sono provvedimenti definitivi.

5. I componenti dei comitati regionali di controllo sono personalmente e solidalmente responsabili nei confronti degli enti locali per i danni a questi arrecati con dolo o colpa grave nell’esercizio delle loro funzioni.

(1) Per le nuove disposizioni in materia di città metropolitane, province e unioni e fusioni di comuni, vedi la L. 7 aprile 2014, n. 56.